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——以金寨縣農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市為例
摘要：隨著鄉(xiāng)村振興的開(kāi)展，為有效實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有效銜接，中央加大了對(duì)農(nóng)村土地（含宅基地）制度改革試點(diǎn)工作深入推進(jìn)，以有效保護(hù)耕地，破解因城鎮(zhèn)建設(shè)和鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地瓶頸，更好的盤活農(nóng)村土地及閑置宅基地的有效利用，增加村集體經(jīng)濟(jì)收入和農(nóng)民增收問(wèn)題，本文對(duì)金寨縣農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)工作的成功經(jīng)驗(yàn)、做法進(jìn)行解析和闡述，供試點(diǎn)地區(qū)借鑒參考，助力鄉(xiāng)村振興。
關(guān)鍵詞：農(nóng)村集體；經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地；入市
針對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地權(quán)利殘缺、入市主體法權(quán)地位不明、市場(chǎng)體制機(jī)制不健全和集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配關(guān)系混亂等重點(diǎn)問(wèn)題。2016年9月起，金寨縣利用全國(guó)第一輪農(nóng)村土地制度改革的契機(jī)，圍繞把握界定集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地范圍、明確農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市主體及組織方式、建立健全市場(chǎng)交易規(guī)則、規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)管理等重點(diǎn)任務(wù)，積極探索建立“同權(quán)同價(jià)、流轉(zhuǎn)順暢、收益共享”的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度，強(qiáng)化過(guò)程和環(huán)節(jié)控制，明確具體運(yùn)行機(jī)制和實(shí)施路徑，取得了明顯成效。
一、主要做法
（一）規(guī)劃先行，明確入市范圍。金寨縣屬于大別山集中連片特困地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，遺留的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地不多，且主要為工礦用地，存在大量閑置的宅基地卻缺乏有效盤活途徑。為此，金寨縣出臺(tái)了《農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市暫行辦法》和《農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地異地調(diào)整使用暫行辦法》，對(duì)集體經(jīng)濟(jì)建設(shè)用地就地入市和異地調(diào)整做了明確規(guī)定。通過(guò)嚴(yán)格實(shí)施規(guī)劃管制，統(tǒng)籌集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市與農(nóng)村宅基地制度改革，有效解決了入市資源存量與增量問(wèn)題，目前全縣共完成109宗集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市工作。
（二）賦權(quán)擴(kuò)能，保障同地同價(jià)。按照“同地同權(quán)、同價(jià)同責(zé)”的要求，依據(jù)出臺(tái)的《金寨縣農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市暫行辦法》等規(guī)范性文件，從使用權(quán)的獲得方式、申請(qǐng)使用對(duì)象、使用用途、地價(jià)評(píng)估、抵押融資和土地登記等方面完善集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地全能。一是在申請(qǐng)使用權(quán)取得方式上，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)可通過(guò)出讓、租賃、作價(jià)入股方式取得。二是在申請(qǐng)使用對(duì)象上，境內(nèi)外的自然人、法人和其他組織，除法律另有規(guī)定外，均可依照《金寨縣農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市暫行辦法》的規(guī)定，受讓集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)，并進(jìn)行開(kāi)發(fā)、利用、經(jīng)營(yíng)、收益。三是在使用用途上，集體經(jīng)營(yíng)性用地可用于土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃確定的工礦倉(cāng)儲(chǔ)、商服、旅游等經(jīng)營(yíng)性用途。四是在地價(jià)確定上，《集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)出讓地價(jià)評(píng)估指導(dǎo)方案》對(duì)地價(jià)評(píng)估的原則、方法、程序以及估價(jià)報(bào)價(jià)內(nèi)容均提出了具體要求，增強(qiáng)了地價(jià)評(píng)估的實(shí)操性，有力保障“同地同權(quán)同價(jià)”。五是在抵押融資上，依法取得的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)及其地上的建筑物、構(gòu)建物及其他附屬物可設(shè)定抵押權(quán)，并參照國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)依法辦理抵押登記。六是在土地登記上，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)入市交易完成后，提交規(guī)定資料后可辦理不動(dòng)產(chǎn)登記，并發(fā)放權(quán)利證書。如首宗入市的全軍鄉(xiāng)熊家河村西樓村民組的一塊19.5畝的工礦用地，與2017年7月13日由金寨縣西樓農(nóng)業(yè)生態(tài)開(kāi)發(fā)公司以392萬(wàn)元競(jìng)得，此價(jià)格與當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)有土地商業(yè)用地價(jià)格相當(dāng)。在辦理不動(dòng)產(chǎn)證書后，該宗地成功抵押貸款200萬(wàn)元。
（三）健全規(guī)則，構(gòu)建統(tǒng)一市場(chǎng)。將集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地統(tǒng)一納入縣公共資源交易中心交易，在具體流程和規(guī)劃設(shè)計(jì)上，基本參照國(guó)有建設(shè)用地交易，但也存在四個(gè)方面差別：一是建立集體經(jīng)濟(jì)組織入市民主決策機(jī)制，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的入市事項(xiàng)須按《村名委員會(huì)組織法》，由村民會(huì)議或村民代表會(huì)議按“一事一議”的要求形成《集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市決議》，到會(huì)成員應(yīng)占到會(huì)成員的三分之二以上，且到會(huì)成員的三分之二以上通過(guò)方有效。二是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的地價(jià)體系。三是推進(jìn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)抵押。出臺(tái)了《金寨縣農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款管理暫行辦法》和《集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)抵押登記暫行辦法》，鼓勵(lì)和引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)參與集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市交易。
（四）收益調(diào)節(jié)，優(yōu)化利益分配。
1、探索兼顧多方利益的收益分配機(jī)制。參考《農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地土地增值收益調(diào)節(jié)金增收使用管理暫行辦法》（財(cái)稅〔2016〕41號(hào)）的比例分配要求，制定了《金寨縣農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市收益管理暫行辦法》，初步建立了兼顧國(guó)家、集體和個(gè)人的收益分配機(jī)制。
2、明確土地增值收益調(diào)節(jié)金比例。按照土地用途和區(qū)域位置的不同，采取“按類別、有級(jí)差”的收取標(biāo)椎。測(cè)算了不同用地類型、不同入市途徑下縣政府收的取土地增值調(diào)節(jié)金比例。入市土地位于鄉(xiāng)鎮(zhèn)集鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)的，商服類用地按土地增值收益的40%繳納，工礦倉(cāng)儲(chǔ)類用地按增值收益的20%繳納，入市土地位于鄉(xiāng)鎮(zhèn)集鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)外的，商服類用地按土地增值收益的35%繳納，工礦倉(cāng)儲(chǔ)類用地按增值收益的18%繳納。
3、優(yōu)化集體內(nèi)部收益分配比例。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織的，其入市并繳納調(diào)節(jié)金后的收益歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體所有，納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政統(tǒng)一管理，主要用于轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村基礎(chǔ)實(shí)施建設(shè)、民生項(xiàng)目等支出；集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地屬于村集體經(jīng)濟(jì)組織的，其入市并繳納調(diào)節(jié)金后的收益歸村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，作為集體經(jīng)濟(jì)收入，用于村內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展或公益事業(yè)、公共事業(yè)、扶貧攻堅(jiān)、項(xiàng)目建設(shè)。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地屬于村內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)組織（村民小組）的，比照征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，首先支付失地農(nóng)民的土地補(bǔ)償，安置補(bǔ)償和青苗補(bǔ)償。剩余的土地增值收益以股權(quán)增值方式追加量化成員股權(quán)，進(jìn)行收益再分配，嚴(yán)禁收益一次性分配完畢。
二、取得成效
（一）農(nóng)民財(cái)產(chǎn)凈收入大幅增加。改變了過(guò)去因，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)造成的制度障礙，使得農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地處于低效利用甚至閑置狀態(tài)，不僅影響村容村貌，還浪費(fèi)了寶貴土地資源，無(wú)法發(fā)揮為集體和農(nóng)民增收的作用。以全縣首宗掛牌出讓地塊為例（全軍鄉(xiāng)熊家河村），該地塊出讓前為廢棄的工礦用地，通過(guò)入市，不僅讓農(nóng)民得到了現(xiàn)金分配的實(shí)惠，而且將村小組收益追加入熊家河農(nóng)業(yè)生態(tài)旅游綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目建設(shè)，為農(nóng)民群眾帶來(lái)了長(zhǎng)久穩(wěn)定的分紅收益。
（二）城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)更加統(tǒng)一。實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地的“統(tǒng)一的交易平臺(tái)、統(tǒng)一的市場(chǎng)規(guī)則、統(tǒng)一的服務(wù)監(jiān)管”，初步建立了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。
（三）土地增值收益分配更加公平。按照土地用途和區(qū)域位置不同，土地增值收益調(diào)節(jié)金采用“按類別、有差級(jí)”的收取標(biāo)準(zhǔn)。明確了各級(jí)政府之間、集體與成員之間的收益分配關(guān)系，規(guī)范了利益主體之間的收益分配行為。
（四）為《土地管理法》修改提供了實(shí)踐支持
金寨縣在入市改革中，探索并實(shí)踐證明行之有效的一些做法，如依規(guī)劃確定農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市范圍、參考國(guó)有土地出讓的期限、用途、規(guī)劃條件和制式合同簽訂入市協(xié)議，參照國(guó)有建設(shè)用地實(shí)現(xiàn)入市的集體集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的抵押權(quán)能等做法，在新修訂的《土地管理法》第63條中均有不同程度的體現(xiàn)。
結(jié)束語(yǔ)：農(nóng)村土地（含宅基地）制度改革試點(diǎn)是鄉(xiāng)村振興工作的重要組成部分，它涉及面廣，關(guān)系到群眾切身利益和農(nóng)村穩(wěn)定。其中農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市管理已在新修訂的《中華人民共和國(guó)土地管理法》和《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》中進(jìn)行了相關(guān)表述。在后續(xù)全國(guó)各地開(kāi)展的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市工作中規(guī)范操作。通過(guò)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市工作，壯大村集體經(jīng)濟(jì)收入，增加農(nóng)民收入，破解鄉(xiāng)村振興用地保障。
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