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作者：吳黎
一直以來，銀行業(yè)作為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的支柱產(chǎn)業(yè)，其發(fā)展動態(tài)不僅與市場經(jīng)濟(jì)參與主體的經(jīng)營發(fā)展息息相關(guān)，而且也與整個經(jīng)濟(jì)社會的和諧穩(wěn)定發(fā)展有著必然的聯(lián)系。但是近年來通過各種媒介不難發(fā)現(xiàn)，銀行機(jī)構(gòu)與消費(fèi)者之間的矛盾糾紛事件數(shù)量呈現(xiàn)出激增態(tài)勢，這不僅嚴(yán)重?fù)p害了銀行的品牌聲譽(yù)，而且也使越來越多的消費(fèi)者逐漸失去了對銀行的信任和忠誠，導(dǎo)致銀行的客戶資源基礎(chǔ)受損，市場競爭力弱化，經(jīng)營發(fā)展受到嚴(yán)重影響。因此，如何更好的保護(hù)銀行消費(fèi)者權(quán)益成為了越來越多銀行機(jī)構(gòu)和社會各項(xiàng)關(guān)注的重點(diǎn)。
一、銀行消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的現(xiàn)狀
（一）銀行消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的立法現(xiàn)狀
從目前我國立法體系來，國家對于消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的立法重
視程度逐步增加。一方面國家從頂層設(shè)計(jì)的角度，專門針對普通消費(fèi)者制定出臺了《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》，對消費(fèi)者的權(quán)利、經(jīng)營者的義務(wù)及如何進(jìn)行保護(hù)進(jìn)行規(guī)范明確，但是對于銀行業(yè)而言并沒有具體的針對性和可操作性，不僅缺乏銀行消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的具體措施，而且對于銀行與消費(fèi)者之間的糾紛沒有建立其科學(xué)性的長效機(jī)制予以處理和解決。而對于其他相關(guān)法律，如《商業(yè)銀行法》、《反壟斷法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》等，都將約束規(guī)范視角放在了銀行監(jiān)督、存款安全保護(hù)等方面，盡管也在不同程度上對于消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)有所涉及，但并沒有給予專門性、具體化的統(tǒng)一法律解釋和約束，特別是對于消費(fèi)者公平交易相關(guān)權(quán)利的賦予不明顯。另一方面中國人民銀行和中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會作為銀行的主管機(jī)構(gòu)，也從自身職能角度出發(fā)，頒布了一系列部門規(guī)章，如《中國人民銀行金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作辦法(試行)》、《銀行業(yè)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作指引》等。這些部門規(guī)章大多用禁止性規(guī)定，對相關(guān)責(zé)任者行為進(jìn)行了約束，缺乏具體化、可操作性的行為指導(dǎo)規(guī)范，同時對于在定責(zé)方面，模糊的責(zé)任定位和過低違規(guī)成本都使得部門規(guī)章的實(shí)施效果大打折扣。
（二）銀行消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的監(jiān)管現(xiàn)狀
伴隨著市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展體系的日趨成熟和完善，中國人民銀行、銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會等機(jī)構(gòu)都加大了對消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的重視。從健全完善組織架構(gòu)的角度出發(fā)，成立了金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)局，具體負(fù)責(zé)指導(dǎo)和監(jiān)管金融機(jī)構(gòu)的消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作。與此同時，銀監(jiān)會還專門針對銀行業(yè)消費(fèi)者特征成立了銀行業(yè)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)局，專門結(jié)合銀行業(yè)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作出臺了《中國人民銀行金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作辦法(試行)》、《銀行業(yè)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作指引》等相關(guān)流程機(jī)制，對銀行業(yè)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作的基本原則、組織機(jī)構(gòu)、權(quán)利職責(zé)、金融知識宣傳教育、消費(fèi)者投訴處理等內(nèi)容進(jìn)行了明確要求和細(xì)化，在很大程度上為消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)保障。但是從其作用發(fā)揮效果來看，受部門職能交叉、責(zé)任追究不嚴(yán)厲、可指導(dǎo)性和可操作性差等因素的影響，消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的“預(yù)防為先、教育為主、依法維權(quán)、協(xié)調(diào)處置”的工作方針并沒有真正貫徹落實(shí)到位。
（三）當(dāng)前銀行業(yè)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的具體做法
伴隨著金融體制改革的深入及市場多樣化競爭的激烈，越來越多的銀行經(jīng)營者已經(jīng)認(rèn)識到消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)與客戶資源培植、與銀行持續(xù)健康發(fā)展息息相關(guān)，也從自身經(jīng)營發(fā)展的層面出臺了一些針對于消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的制度規(guī)定。如中國人民銀行濟(jì)南分行制定出臺了《金融消費(fèi)者投訴管理實(shí)施細(xì)則》，建立健全了銀行業(yè)消費(fèi)者投訴處理制度和流程，強(qiáng)化了對消費(fèi)者投訴的重視；中國銀行淮安分行制定了《銀行消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)員工手冊》，專門針對消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)對員工日常行為進(jìn)行了統(tǒng)一規(guī)范。這些制度規(guī)章大多將消費(fèi)者投訴處理作為保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益的重要關(guān)口，突出了“首問負(fù)責(zé)制”、“責(zé)任追究制”等方式的應(yīng)用，大幅提高了糾紛處理效率，提升了銀行消費(fèi)者權(quán)益的受保護(hù)度。但是對于銀行消費(fèi)者而言，由于銀行與消費(fèi)者的權(quán)利不對等是導(dǎo)致消費(fèi)者權(quán)益受損的最主要原因，單純的強(qiáng)化投訴處理是不能夠從根本上解決這一問題，從而達(dá)到保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益的目的。而從我國當(dāng)前的司法救濟(jì)途徑來看，由于我國并未針對金融行業(yè)特征建立相應(yīng)的司法仲裁機(jī)構(gòu)，所以對于金融消費(fèi)者而言很難能夠享受到為銀行消費(fèi)糾紛設(shè)置的特別措施，從而使得司法救濟(jì)效果不容樂觀。
二、當(dāng)前銀行業(yè)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)存在的主要問題
（一）消費(fèi)立法亟需健全完善
盡管我國從國家立法角度專門針對消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)出臺了《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》，但是從其約束范疇來看，各行業(yè)消費(fèi)者全部納入其中，因此該法律大多是原則性規(guī)定，對于某一具體行業(yè)的指導(dǎo)性不強(qiáng)，也沒有專門對銀行與消費(fèi)者之間的關(guān)系進(jìn)行具體約束。而從目前正在實(shí)施的法律法規(guī)和部門規(guī)章體系來看，銀監(jiān)會發(fā)布的《銀行業(yè)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作指引》可謂是現(xiàn)階段針對性、指導(dǎo)性和可操作性最強(qiáng)的一部部門規(guī)章，但是由于其法律位階較低，銀行消費(fèi)者仍然無法通過此指引獲得足夠的權(quán)益保護(hù)和法律救濟(jì)。并且伴隨著金融市場環(huán)境的多樣化發(fā)展，銀行與消費(fèi)者之間的糾紛內(nèi)容和形勢也呈現(xiàn)出日趨復(fù)雜的趨勢，從而使得工作指引無法完全適應(yīng)當(dāng)前金融市場發(fā)展要求，出現(xiàn)了一定的滯后性和不適應(yīng)性，加之當(dāng)前我國對于銀行消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)立法仍處于探索時期，現(xiàn)有規(guī)章仍無法從根本上為消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)提供堅(jiān)實(shí)法律保障。
（二）監(jiān)管力度亟待加強(qiáng)
目前我國對于銀行業(yè)實(shí)行的是“一行三會”分業(yè)監(jiān)管模式，由銀監(jiān)會和中國人民銀行具體承擔(dān)銀行監(jiān)管工作。但是從兩機(jī)構(gòu)的職能定位來看，其工作的重點(diǎn)定位于風(fēng)險(xiǎn)管理上，對于消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)并沒有明確的職責(zé)規(guī)定。同時，盡管近年來銀監(jiān)會等部門組織開展了部分消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)活動，也要求商業(yè)銀行也建立消費(fèi)者投訴處理等消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)相關(guān)制度，但是由于缺乏科學(xué)完整的高層次長效化機(jī)制體制做支撐，且問責(zé)機(jī)制不健全，使得商業(yè)銀行對于銀監(jiān)會的這一要求也大多停留在做表面文章上，大多數(shù)商業(yè)銀行仍將獲取高額收益作為經(jīng)營發(fā)展的根本。而銀行業(yè)協(xié)會作為銀行領(lǐng)域的自律組織，其職能雖然包括開展金融消費(fèi)者教育、力促銀行相關(guān)工作制度化等，但是在實(shí)際工作中，其大部分工作仍局限在組織人員培訓(xùn)、考試、發(fā)布信息上，對于引導(dǎo)銀行業(yè)正確經(jīng)營行為、保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益等方面并沒有起到大的作用。
（三）銀行消費(fèi)者維權(quán)缺乏暢通渠道
目前我們對于糾紛事件的處理大多是憑借網(wǎng)絡(luò)、電視等媒介知曉的。之所以有越來越多的消費(fèi)者想借助于媒體曝光來幫助問題解決，其根本在于當(dāng)前我國對于銀行消費(fèi)者維權(quán)缺乏完善暢通的渠道來予以處理，使得消費(fèi)者不得不采用這種極端方式利用社會輿論影響來解決。具體表現(xiàn)在，一是長效化爭議解決機(jī)制不健全。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2016年下半年在銀行業(yè)消費(fèi)者維權(quán)投訴人員中，有八成以上的人員選擇向上級銀行投訴，只有不到兩成的人員采取了向法院起訴的方式，而對比上述兩種方式，最終法院起訴糾紛解決率比銀行投訴高出了近30%。這說明一方面我國銀行業(yè)在糾紛處理方面缺乏科學(xué)完備的內(nèi)部管理制度和操作流程及問責(zé)機(jī)制，另一方面也從側(cè)面說明了高成本的法院維權(quán)無法真正適應(yīng)各層次消費(fèi)者需求，而目前在糾紛解決機(jī)制多樣化開發(fā)和建設(shè)方面仍存在較大不足。二是司法救濟(jì)的實(shí)用性不強(qiáng)。由于目前我國并建立專業(yè)化金融司法仲裁機(jī)構(gòu)，且沒有針對金融消費(fèi)者設(shè)置專門的調(diào)解程序，所以消費(fèi)者單純憑借傳統(tǒng)的司法程序很難獲得實(shí)際意義上的司法援助和保護(hù)。
國外對于金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的良好實(shí)踐
（一）立法方面
在金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作領(lǐng)域，美國可謂是一直走在前列。早在1980年美國就頒布了《消費(fèi)者信用保護(hù)法案》，并在隨后的一段時間里，以此法案為基礎(chǔ)陸續(xù)出臺了與消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)相關(guān)的配套法律法規(guī)20余部，如1986年的《消費(fèi)者信用保護(hù)法案》、2003年的《公平準(zhǔn)確信用交易法案》等等，從儲蓄、借貸、結(jié)算，到信用記錄、隱私權(quán)保護(hù)、社區(qū)再投資等等都針對銀行消費(fèi)者特征制定了具體規(guī)定，具有很強(qiáng)的可操作性。
英國也有一套較為完整的法律體系來保護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益，具體包括《公平交易法》、《消費(fèi)者信用法》、《數(shù)據(jù)保護(hù)法》、《信用合作社法》等。但是隨著金融市場參與主體日趨多樣化，英國政府發(fā)現(xiàn)各項(xiàng)法律的差異化條款已經(jīng)成為影響權(quán)益保護(hù)工作的重要瓶頸，于是在明確金融服務(wù)管理局監(jiān)管職能的同時，將相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行了整合優(yōu)化，以《金融服務(wù)與市場法》的形式將金融消費(fèi)者的范疇及可享受的權(quán)益、權(quán)益保護(hù)等內(nèi)容進(jìn)行了同一約束和規(guī)范。
（二）監(jiān)管方面
2001年，加拿大出臺了《加拿大金融消費(fèi)者管理局法案》，專門針對金融消費(fèi)者管理成立了金融消費(fèi)者管理局，并將其他機(jī)構(gòu)和部門所擁有的金融消費(fèi)者保護(hù)權(quán)限予以整合和優(yōu)化，在實(shí)現(xiàn)集約化管理的同時，也明確了該局的監(jiān)督職能，并專門對該局的工作要求和流程職責(zé)做了詳盡的規(guī)定。同時以明確具體化行政制裁的方式突出了責(zé)任落實(shí)和責(zé)任追究，有效保障了制度的執(zhí)行和落實(shí)。
而在澳大利亞銀行審慎監(jiān)管和銀行消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)分屬于兩個獨(dú)立的機(jī)構(gòu)予以負(fù)責(zé)。其中證券及投資事務(wù)委員會具有明確的金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)職能，其工作內(nèi)容主要是通過監(jiān)督銀行機(jī)構(gòu)的經(jīng)營活動，禁止銀行采用不公平手段損害消費(fèi)者利益，同時也負(fù)責(zé)金融消費(fèi)者教育和行為引導(dǎo)工作。
（三）消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)機(jī)制建立方面
美國以國家立法的形式，對銀行消費(fèi)者投訴和質(zhì)詢渠道進(jìn)行了明確規(guī)定，并且專門開通了金融消費(fèi)者投訴專線，對相關(guān)機(jī)構(gòu)的糾紛和咨詢處理時限和要求進(jìn)行了具體化約束。同時，還通過建立金融消費(fèi)者投訴信息數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)的方式，在實(shí)現(xiàn)投訴資料數(shù)據(jù)共享的同時，消費(fèi)者金融保護(hù)局還根據(jù)匯總分析整理的數(shù)據(jù)結(jié)果，及時修訂完善金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)相關(guān)法律法規(guī)和制度規(guī)章，也為監(jiān)管機(jī)構(gòu)做好監(jiān)管提供了數(shù)據(jù)支撐。
澳大利亞也專門針對金融業(yè)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)制定了爭議糾紛解決機(jī)制，對于銀行業(yè)消費(fèi)者的糾紛采用外部程序與內(nèi)部程序相結(jié)合的方式。內(nèi)部程序主要有銀行來負(fù)責(zé)實(shí)施，外部程序由澳大利亞金融督察服務(wù)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)履行。當(dāng)消費(fèi)者通過內(nèi)部程序無法獲得滿意的權(quán)益救濟(jì)時，可向金融督察服務(wù)機(jī)構(gòu)申請，采用相對固定的解決處理流程，通過加強(qiáng)金融消費(fèi)者教育、提供獨(dú)立的雙方協(xié)調(diào)平臺等方式來實(shí)現(xiàn)權(quán)益救濟(jì)。
英國則專門針對銀行消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)，設(shè)立了“金融服務(wù)賠償計(jì)劃”和“銀行消費(fèi)者守則檢討小組”。其中“金融服務(wù)賠償計(jì)劃”主要是為了降低消費(fèi)者因金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)而蒙受的損失。而“銀行消費(fèi)者守則檢討小組”由消費(fèi)者、金融機(jī)構(gòu)代表及其它熟悉消費(fèi)者關(guān)注事項(xiàng)的團(tuán)體組成，主要通過監(jiān)督銀行業(yè)《銀行業(yè)守則》及和《按揭守則》情況，來為消費(fèi)者權(quán)益提供保護(hù)。
四、積極借鑒成功經(jīng)驗(yàn)，提升我國銀行業(yè)消費(fèi)者權(quán)利保護(hù)水平
（一）健全完善法律法規(guī)體系
美國、英國、加拿大等發(fā)達(dá)國家之所以在銀行業(yè)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)方面有所建樹，其根本在于擁有一套較為完整、詳盡、具體化的法律體系做支撐。而盡管目前我國在立法上也在做有益探索，但是仍然存在概念模糊、定位不明、權(quán)責(zé)不清等問題。因此，應(yīng)積極借鑒發(fā)達(dá)國家的成功經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步健全完善相關(guān)法律法規(guī)體系。一是要理清銀行消費(fèi)者的相關(guān)概念。美國在用國家法律形式明確銀行消費(fèi)者概念的同時，將銀行消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)與銀行經(jīng)營服務(wù)、銀行監(jiān)管等緊密融合，體現(xiàn)出了銀行消費(fèi)者群益保護(hù)與銀行和社會發(fā)展的重要聯(lián)系。而我國也可借鑒這一經(jīng)驗(yàn)，按照最低限度的協(xié)調(diào)原則將銀行消費(fèi)者的概念貫穿于銀行經(jīng)營服務(wù)全范疇之中，由監(jiān)管部門根據(jù)行業(yè)特點(diǎn)及監(jiān)管需要制定相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則。二是要突出法律法規(guī)務(wù)實(shí)性。從英國的相關(guān)法律體系中能夠找到一套完整的從事前控制到事中解決再到事后彌補(bǔ)的法律法規(guī)和操作規(guī)程，而強(qiáng)化法律法規(guī)可操作性應(yīng)是當(dāng)前法律建設(shè)工作的重點(diǎn)。因此建議國家立法機(jī)構(gòu)和銀行監(jiān)管部門應(yīng)該在對現(xiàn)有相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行梳理的基礎(chǔ)上，對相關(guān)法律進(jìn)行詳細(xì)的司法解釋，并盡快制定和頒布相關(guān)配套法規(guī)及章程、流程等，形成一整套以金融業(yè)消費(fèi)者可享受權(quán)利為核心的系統(tǒng)化法律法規(guī)體系。
（二）優(yōu)化銀行業(yè)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)監(jiān)管體系
目前我國實(shí)行的“一行三會”分業(yè)監(jiān)管模式對于監(jiān)管職能劃分、監(jiān)管范疇明確都提出了較高的要求。若各監(jiān)管機(jī)構(gòu)出現(xiàn)職能交叉、重復(fù)監(jiān)管、監(jiān)管真空等問題就會嚴(yán)重影響監(jiān)管效能的發(fā)揮。因此，進(jìn)一步厘清各監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職能范圍應(yīng)是當(dāng)前工作的首要任務(wù)。而針對目前我國人民銀行下設(shè)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)局和銀監(jiān)會下設(shè)銀行業(yè)消費(fèi)者保護(hù)局“兩局鼎立”的現(xiàn)狀，建議可借鑒美國、英國等發(fā)達(dá)國家做法，成立專門的銀行消費(fèi)者維權(quán)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)金融消費(fèi)者教育及監(jiān)管工作協(xié)調(diào)。同時，也要以制度硬約束的方式，進(jìn)一步明確各監(jiān)管機(jī)構(gòu)的具體職責(zé)。針對當(dāng)前金融市場發(fā)展特征和消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)現(xiàn)狀，盡快對《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》進(jìn)行修訂，從銀行機(jī)構(gòu)信息披露、消費(fèi)者信息保護(hù)等方面對銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會的監(jiān)管職能、監(jiān)管流程、監(jiān)管責(zé)任、責(zé)任追究等進(jìn)行一一細(xì)化分解，制定具體化操作指引，提高監(jiān)管時效性。而對于發(fā)達(dá)國家所采用的銀行行業(yè)自律監(jiān)管措施，建議我國也應(yīng)積極借鑒，加大對行業(yè)自律組織的重視。具體來說，可借鑒澳大利亞的做法，通過制定《銀行業(yè)營運(yùn)守則》的方式，對銀行經(jīng)營和服務(wù)日常行為進(jìn)行具體規(guī)范，明確銀行需制定內(nèi)部程序來對消費(fèi)者投訴和咨詢進(jìn)行及時反饋和處理。而同時也要通過部門規(guī)章的方式賦予銀行業(yè)協(xié)會監(jiān)管職能，比如對于證實(shí)的銀行侵權(quán)行為，協(xié)會可通過特定的渠道和平臺將該銀行問題予以通報(bào)，或設(shè)置“黑名單”平臺，確保侵權(quán)問題得以及時公開和公布。
（三）疏通銀行消費(fèi)者維權(quán)渠道
一是要建立爭議糾紛解決長效機(jī)制。英國在處理爭議糾紛時，突出了銀行和外部機(jī)構(gòu)的職能搭配。筆者認(rèn)為我國爭議糾紛解決機(jī)制建設(shè)也可借鑒這一做法。首先要提升銀行內(nèi)部爭議糾紛解決能力，建立專門的爭議糾紛解決機(jī)構(gòu)，委派專人對該項(xiàng)工作進(jìn)行管理和協(xié)調(diào)，并以規(guī)章制度的方式對爭議糾紛解決流程進(jìn)行明確規(guī)定，真正建立一套與銀行自身經(jīng)營特征相吻合的爭議糾紛處理程序，力爭將糾紛在內(nèi)部予以消化。對于無法通過內(nèi)部程序解決的爭議糾紛，要建立其職能獨(dú)立的外部爭議糾紛處理機(jī)構(gòu)。具體來說，可以依托銀監(jiān)會下設(shè)的銀行業(yè)消費(fèi)者保護(hù)局成立外部爭議糾紛處理機(jī)構(gòu)，具體負(fù)責(zé)糾紛協(xié)調(diào)和處理，并通過設(shè)立銀行業(yè)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)網(wǎng)絡(luò)平臺的方式，為消費(fèi)者維權(quán)訴求提供渠道幫助。二是要做好司法救濟(jì)和法律援助。一方面由于銀行業(yè)消費(fèi)者一直處于弱勢地位，可以充分利用好民事訴訟中的舉證責(zé)任倒置原則，通過進(jìn)一步明確銀行機(jī)構(gòu)在訴訟中的舉證責(zé)任來提高消費(fèi)者的權(quán)益保護(hù)效率。另一方面要從立法立規(guī)的角度出發(fā)，將監(jiān)管機(jī)構(gòu)放置于銀行與銀行業(yè)消費(fèi)者之間，讓其真正成為糾紛處理的媒介，為銀行業(yè)消費(fèi)者獲取法律援助提供便利化平臺保障。
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