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作者：吳黎
一直以來，銀行業(yè)作為經(jīng)濟社會發(fā)展的支柱產(chǎn)業(yè)，其發(fā)展動態(tài)不僅與市場經(jīng)濟參與主體的經(jīng)營發(fā)展息息相關(guān)，而且也與整個經(jīng)濟社會的和諧穩(wěn)定發(fā)展有著必然的聯(lián)系。但是近年來通過各種媒介不難發(fā)現(xiàn)，銀行機構(gòu)與消費者之間的矛盾糾紛事件數(shù)量呈現(xiàn)出激增態(tài)勢，這不僅嚴重損害了銀行的品牌聲譽，而且也使越來越多的消費者逐漸失去了對銀行的信任和忠誠，導致銀行的客戶資源基礎受損，市場競爭力弱化，經(jīng)營發(fā)展受到嚴重影響。因此，如何更好的保護銀行消費者權(quán)益成為了越來越多銀行機構(gòu)和社會各項關(guān)注的重點。
一、銀行消費者權(quán)益保護的現(xiàn)狀
（一）銀行消費者權(quán)益保護的立法現(xiàn)狀
從目前我國立法體系來，國家對于消費者權(quán)益保護的立法重
視程度逐步增加。一方面國家從頂層設計的角度，專門針對普通消費者制定出臺了《消費者權(quán)益保護法》，對消費者的權(quán)利、經(jīng)營者的義務及如何進行保護進行規(guī)范明確，但是對于銀行業(yè)而言并沒有具體的針對性和可操作性，不僅缺乏銀行消費者權(quán)益保護的具體措施，而且對于銀行與消費者之間的糾紛沒有建立其科學性的長效機制予以處理和解決。而對于其他相關(guān)法律，如《商業(yè)銀行法》、《反壟斷法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》等，都將約束規(guī)范視角放在了銀行監(jiān)督、存款安全保護等方面，盡管也在不同程度上對于消費者權(quán)益保護有所涉及，但并沒有給予專門性、具體化的統(tǒng)一法律解釋和約束，特別是對于消費者公平交易相關(guān)權(quán)利的賦予不明顯。另一方面中國人民銀行和中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會作為銀行的主管機構(gòu)，也從自身職能角度出發(fā)，頒布了一系列部門規(guī)章，如《中國人民銀行金融消費者權(quán)益保護工作辦法(試行)》、《銀行業(yè)消費者權(quán)益保護工作指引》等。這些部門規(guī)章大多用禁止性規(guī)定，對相關(guān)責任者行為進行了約束，缺乏具體化、可操作性的行為指導規(guī)范，同時對于在定責方面，模糊的責任定位和過低違規(guī)成本都使得部門規(guī)章的實施效果大打折扣。
（二）銀行消費者權(quán)益保護的監(jiān)管現(xiàn)狀
伴隨著市場經(jīng)濟發(fā)展體系的日趨成熟和完善，中國人民銀行、銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會等機構(gòu)都加大了對消費者權(quán)益保護的重視。從健全完善組織架構(gòu)的角度出發(fā)，成立了金融消費權(quán)益保護局，具體負責指導和監(jiān)管金融機構(gòu)的消費者權(quán)益保護工作。與此同時，銀監(jiān)會還專門針對銀行業(yè)消費者特征成立了銀行業(yè)消費者權(quán)益保護局，專門結(jié)合銀行業(yè)消費者權(quán)益保護工作出臺了《中國人民銀行金融消費者權(quán)益保護工作辦法(試行)》、《銀行業(yè)消費者權(quán)益保護工作指引》等相關(guān)流程機制，對銀行業(yè)消費者權(quán)益保護工作的基本原則、組織機構(gòu)、權(quán)利職責、金融知識宣傳教育、消費者投訴處理等內(nèi)容進行了明確要求和細化，在很大程度上為消費者權(quán)益保護奠定了堅實的基礎保障。但是從其作用發(fā)揮效果來看，受部門職能交叉、責任追究不嚴厲、可指導性和可操作性差等因素的影響，消費者權(quán)益保護的“預防為先、教育為主、依法維權(quán)、協(xié)調(diào)處置”的工作方針并沒有真正貫徹落實到位。
（三）當前銀行業(yè)消費者權(quán)益保護的具體做法
伴隨著金融體制改革的深入及市場多樣化競爭的激烈，越來越多的銀行經(jīng)營者已經(jīng)認識到消費者權(quán)益保護與客戶資源培植、與銀行持續(xù)健康發(fā)展息息相關(guān)，也從自身經(jīng)營發(fā)展的層面出臺了一些針對于消費者權(quán)益保護的制度規(guī)定。如中國人民銀行濟南分行制定出臺了《金融消費者投訴管理實施細則》，建立健全了銀行業(yè)消費者投訴處理制度和流程，強化了對消費者投訴的重視；中國銀行淮安分行制定了《銀行消費者權(quán)益保護員工手冊》，專門針對消費者權(quán)益保護對員工日常行為進行了統(tǒng)一規(guī)范。這些制度規(guī)章大多將消費者投訴處理作為保護消費者權(quán)益的重要關(guān)口，突出了“首問負責制”、“責任追究制”等方式的應用，大幅提高了糾紛處理效率，提升了銀行消費者權(quán)益的受保護度。但是對于銀行消費者而言，由于銀行與消費者的權(quán)利不對等是導致消費者權(quán)益受損的最主要原因，單純的強化投訴處理是不能夠從根本上解決這一問題，從而達到保護消費者權(quán)益的目的。而從我國當前的司法救濟途徑來看，由于我國并未針對金融行業(yè)特征建立相應的司法仲裁機構(gòu)，所以對于金融消費者而言很難能夠享受到為銀行消費糾紛設置的特別措施，從而使得司法救濟效果不容樂觀。
二、當前銀行業(yè)消費者權(quán)益保護存在的主要問題
（一）消費立法亟需健全完善
盡管我國從國家立法角度專門針對消費者權(quán)益保護出臺了《消費者權(quán)益保護法》，但是從其約束范疇來看，各行業(yè)消費者全部納入其中，因此該法律大多是原則性規(guī)定，對于某一具體行業(yè)的指導性不強，也沒有專門對銀行與消費者之間的關(guān)系進行具體約束。而從目前正在實施的法律法規(guī)和部門規(guī)章體系來看，銀監(jiān)會發(fā)布的《銀行業(yè)消費者權(quán)益保護工作指引》可謂是現(xiàn)階段針對性、指導性和可操作性最強的一部部門規(guī)章，但是由于其法律位階較低，銀行消費者仍然無法通過此指引獲得足夠的權(quán)益保護和法律救濟。并且伴隨著金融市場環(huán)境的多樣化發(fā)展，銀行與消費者之間的糾紛內(nèi)容和形勢也呈現(xiàn)出日趨復雜的趨勢，從而使得工作指引無法完全適應當前金融市場發(fā)展要求，出現(xiàn)了一定的滯后性和不適應性，加之當前我國對于銀行消費者權(quán)益保護立法仍處于探索時期，現(xiàn)有規(guī)章仍無法從根本上為消費者權(quán)益保護提供堅實法律保障。
（二）監(jiān)管力度亟待加強
目前我國對于銀行業(yè)實行的是“一行三會”分業(yè)監(jiān)管模式，由銀監(jiān)會和中國人民銀行具體承擔銀行監(jiān)管工作。但是從兩機構(gòu)的職能定位來看，其工作的重點定位于風險管理上，對于消費者權(quán)益的保護并沒有明確的職責規(guī)定。同時，盡管近年來銀監(jiān)會等部門組織開展了部分消費者權(quán)益保護活動，也要求商業(yè)銀行也建立消費者投訴處理等消費者權(quán)益保護相關(guān)制度，但是由于缺乏科學完整的高層次長效化機制體制做支撐，且問責機制不健全，使得商業(yè)銀行對于銀監(jiān)會的這一要求也大多停留在做表面文章上，大多數(shù)商業(yè)銀行仍將獲取高額收益作為經(jīng)營發(fā)展的根本。而銀行業(yè)協(xié)會作為銀行領域的自律組織，其職能雖然包括開展金融消費者教育、力促銀行相關(guān)工作制度化等，但是在實際工作中，其大部分工作仍局限在組織人員培訓、考試、發(fā)布信息上，對于引導銀行業(yè)正確經(jīng)營行為、保護消費者權(quán)益等方面并沒有起到大的作用。
（三）銀行消費者維權(quán)缺乏暢通渠道
目前我們對于糾紛事件的處理大多是憑借網(wǎng)絡、電視等媒介知曉的。之所以有越來越多的消費者想借助于媒體曝光來幫助問題解決，其根本在于當前我國對于銀行消費者維權(quán)缺乏完善暢通的渠道來予以處理，使得消費者不得不采用這種極端方式利用社會輿論影響來解決。具體表現(xiàn)在，一是長效化爭議解決機制不健全。據(jù)統(tǒng)計，2016年下半年在銀行業(yè)消費者維權(quán)投訴人員中，有八成以上的人員選擇向上級銀行投訴，只有不到兩成的人員采取了向法院起訴的方式，而對比上述兩種方式，最終法院起訴糾紛解決率比銀行投訴高出了近30%。這說明一方面我國銀行業(yè)在糾紛處理方面缺乏科學完備的內(nèi)部管理制度和操作流程及問責機制，另一方面也從側(cè)面說明了高成本的法院維權(quán)無法真正適應各層次消費者需求，而目前在糾紛解決機制多樣化開發(fā)和建設方面仍存在較大不足。二是司法救濟的實用性不強。由于目前我國并建立專業(yè)化金融司法仲裁機構(gòu)，且沒有針對金融消費者設置專門的調(diào)解程序，所以消費者單純憑借傳統(tǒng)的司法程序很難獲得實際意義上的司法援助和保護。
國外對于金融消費者權(quán)益保護的良好實踐
（一）立法方面
在金融消費者權(quán)益保護工作領域，美國可謂是一直走在前列。早在1980年美國就頒布了《消費者信用保護法案》，并在隨后的一段時間里，以此法案為基礎陸續(xù)出臺了與消費者權(quán)益保護相關(guān)的配套法律法規(guī)20余部，如1986年的《消費者信用保護法案》、2003年的《公平準確信用交易法案》等等，從儲蓄、借貸、結(jié)算，到信用記錄、隱私權(quán)保護、社區(qū)再投資等等都針對銀行消費者特征制定了具體規(guī)定，具有很強的可操作性。
英國也有一套較為完整的法律體系來保護金融消費者權(quán)益，具體包括《公平交易法》、《消費者信用法》、《數(shù)據(jù)保護法》、《信用合作社法》等。但是隨著金融市場參與主體日趨多樣化，英國政府發(fā)現(xiàn)各項法律的差異化條款已經(jīng)成為影響權(quán)益保護工作的重要瓶頸，于是在明確金融服務管理局監(jiān)管職能的同時，將相關(guān)法律法規(guī)進行了整合優(yōu)化，以《金融服務與市場法》的形式將金融消費者的范疇及可享受的權(quán)益、權(quán)益保護等內(nèi)容進行了同一約束和規(guī)范。
（二）監(jiān)管方面
2001年，加拿大出臺了《加拿大金融消費者管理局法案》，專門針對金融消費者管理成立了金融消費者管理局，并將其他機構(gòu)和部門所擁有的金融消費者保護權(quán)限予以整合和優(yōu)化，在實現(xiàn)集約化管理的同時，也明確了該局的監(jiān)督職能，并專門對該局的工作要求和流程職責做了詳盡的規(guī)定。同時以明確具體化行政制裁的方式突出了責任落實和責任追究，有效保障了制度的執(zhí)行和落實。
而在澳大利亞銀行審慎監(jiān)管和銀行消費者權(quán)益保護分屬于兩個獨立的機構(gòu)予以負責。其中證券及投資事務委員會具有明確的金融消費者權(quán)益保護職能，其工作內(nèi)容主要是通過監(jiān)督銀行機構(gòu)的經(jīng)營活動，禁止銀行采用不公平手段損害消費者利益，同時也負責金融消費者教育和行為引導工作。
（三）消費者權(quán)益保護機制建立方面
美國以國家立法的形式，對銀行消費者投訴和質(zhì)詢渠道進行了明確規(guī)定，并且專門開通了金融消費者投訴專線，對相關(guān)機構(gòu)的糾紛和咨詢處理時限和要求進行了具體化約束。同時，還通過建立金融消費者投訴信息數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)的方式，在實現(xiàn)投訴資料數(shù)據(jù)共享的同時，消費者金融保護局還根據(jù)匯總分析整理的數(shù)據(jù)結(jié)果，及時修訂完善金融消費者權(quán)益保護相關(guān)法律法規(guī)和制度規(guī)章，也為監(jiān)管機構(gòu)做好監(jiān)管提供了數(shù)據(jù)支撐。
澳大利亞也專門針對金融業(yè)消費者權(quán)益保護制定了爭議糾紛解決機制，對于銀行業(yè)消費者的糾紛采用外部程序與內(nèi)部程序相結(jié)合的方式。內(nèi)部程序主要有銀行來負責實施，外部程序由澳大利亞金融督察服務機構(gòu)負責履行。當消費者通過內(nèi)部程序無法獲得滿意的權(quán)益救濟時，可向金融督察服務機構(gòu)申請，采用相對固定的解決處理流程，通過加強金融消費者教育、提供獨立的雙方協(xié)調(diào)平臺等方式來實現(xiàn)權(quán)益救濟。
英國則專門針對銀行消費者權(quán)益保護，設立了“金融服務賠償計劃”和“銀行消費者守則檢討小組”。其中“金融服務賠償計劃”主要是為了降低消費者因金融機構(gòu)破產(chǎn)而蒙受的損失。而“銀行消費者守則檢討小組”由消費者、金融機構(gòu)代表及其它熟悉消費者關(guān)注事項的團體組成，主要通過監(jiān)督銀行業(yè)《銀行業(yè)守則》及和《按揭守則》情況，來為消費者權(quán)益提供保護。
四、積極借鑒成功經(jīng)驗，提升我國銀行業(yè)消費者權(quán)利保護水平
（一）健全完善法律法規(guī)體系
美國、英國、加拿大等發(fā)達國家之所以在銀行業(yè)消費者權(quán)益保護方面有所建樹，其根本在于擁有一套較為完整、詳盡、具體化的法律體系做支撐。而盡管目前我國在立法上也在做有益探索，但是仍然存在概念模糊、定位不明、權(quán)責不清等問題。因此，應積極借鑒發(fā)達國家的成功經(jīng)驗，進一步健全完善相關(guān)法律法規(guī)體系。一是要理清銀行消費者的相關(guān)概念。美國在用國家法律形式明確銀行消費者概念的同時，將銀行消費者權(quán)益保護與銀行經(jīng)營服務、銀行監(jiān)管等緊密融合，體現(xiàn)出了銀行消費者群益保護與銀行和社會發(fā)展的重要聯(lián)系。而我國也可借鑒這一經(jīng)驗，按照最低限度的協(xié)調(diào)原則將銀行消費者的概念貫穿于銀行經(jīng)營服務全范疇之中，由監(jiān)管部門根據(jù)行業(yè)特點及監(jiān)管需要制定相應的實施細則。二是要突出法律法規(guī)務實性。從英國的相關(guān)法律體系中能夠找到一套完整的從事前控制到事中解決再到事后彌補的法律法規(guī)和操作規(guī)程，而強化法律法規(guī)可操作性應是當前法律建設工作的重點。因此建議國家立法機構(gòu)和銀行監(jiān)管部門應該在對現(xiàn)有相關(guān)法律法規(guī)進行梳理的基礎上，對相關(guān)法律進行詳細的司法解釋，并盡快制定和頒布相關(guān)配套法規(guī)及章程、流程等，形成一整套以金融業(yè)消費者可享受權(quán)利為核心的系統(tǒng)化法律法規(guī)體系。
（二）優(yōu)化銀行業(yè)消費者權(quán)益保護監(jiān)管體系
目前我國實行的“一行三會”分業(yè)監(jiān)管模式對于監(jiān)管職能劃分、監(jiān)管范疇明確都提出了較高的要求。若各監(jiān)管機構(gòu)出現(xiàn)職能交叉、重復監(jiān)管、監(jiān)管真空等問題就會嚴重影響監(jiān)管效能的發(fā)揮。因此，進一步厘清各監(jiān)管機構(gòu)的職能范圍應是當前工作的首要任務。而針對目前我國人民銀行下設金融消費者權(quán)益保護局和銀監(jiān)會下設銀行業(yè)消費者保護局“兩局鼎立”的現(xiàn)狀，建議可借鑒美國、英國等發(fā)達國家做法，成立專門的銀行消費者維權(quán)機構(gòu)，負責金融消費者教育及監(jiān)管工作協(xié)調(diào)。同時，也要以制度硬約束的方式，進一步明確各監(jiān)管機構(gòu)的具體職責。針對當前金融市場發(fā)展特征和消費者權(quán)益保護現(xiàn)狀，盡快對《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》進行修訂，從銀行機構(gòu)信息披露、消費者信息保護等方面對銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會的監(jiān)管職能、監(jiān)管流程、監(jiān)管責任、責任追究等進行一一細化分解，制定具體化操作指引，提高監(jiān)管時效性。而對于發(fā)達國家所采用的銀行行業(yè)自律監(jiān)管措施，建議我國也應積極借鑒，加大對行業(yè)自律組織的重視。具體來說，可借鑒澳大利亞的做法，通過制定《銀行業(yè)營運守則》的方式，對銀行經(jīng)營和服務日常行為進行具體規(guī)范，明確銀行需制定內(nèi)部程序來對消費者投訴和咨詢進行及時反饋和處理。而同時也要通過部門規(guī)章的方式賦予銀行業(yè)協(xié)會監(jiān)管職能，比如對于證實的銀行侵權(quán)行為，協(xié)會可通過特定的渠道和平臺將該銀行問題予以通報，或設置“黑名單”平臺，確保侵權(quán)問題得以及時公開和公布。
（三）疏通銀行消費者維權(quán)渠道
一是要建立爭議糾紛解決長效機制。英國在處理爭議糾紛時，突出了銀行和外部機構(gòu)的職能搭配。筆者認為我國爭議糾紛解決機制建設也可借鑒這一做法。首先要提升銀行內(nèi)部爭議糾紛解決能力，建立專門的爭議糾紛解決機構(gòu)，委派專人對該項工作進行管理和協(xié)調(diào)，并以規(guī)章制度的方式對爭議糾紛解決流程進行明確規(guī)定，真正建立一套與銀行自身經(jīng)營特征相吻合的爭議糾紛處理程序，力爭將糾紛在內(nèi)部予以消化。對于無法通過內(nèi)部程序解決的爭議糾紛，要建立其職能獨立的外部爭議糾紛處理機構(gòu)。具體來說，可以依托銀監(jiān)會下設的銀行業(yè)消費者保護局成立外部爭議糾紛處理機構(gòu)，具體負責糾紛協(xié)調(diào)和處理，并通過設立銀行業(yè)消費者權(quán)益保護網(wǎng)絡平臺的方式，為消費者維權(quán)訴求提供渠道幫助。二是要做好司法救濟和法律援助。一方面由于銀行業(yè)消費者一直處于弱勢地位，可以充分利用好民事訴訟中的舉證責任倒置原則，通過進一步明確銀行機構(gòu)在訴訟中的舉證責任來提高消費者的權(quán)益保護效率。另一方面要從立法立規(guī)的角度出發(fā)，將監(jiān)管機構(gòu)放置于銀行與銀行業(yè)消費者之間，讓其真正成為糾紛處理的媒介，為銀行業(yè)消費者獲取法律援助提供便利化平臺保障。
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